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王建学:论政协作为政治软实力对国家治理体系的作用

作者:采集侠    新闻来源:网络整理    点击数:    更新时间:2019-04-16

王建学:论政协作为政治软实力对国家治理体系的作用

   摘要:  2019年是中国人民政治协商会议成立70周年。在过去70年中,中国人民政治协商会议在国家治理过程中发挥了不可替代的重要作用,成为我国国家治理体系的重要组成部分,是我国国家政治软实力的集中体现和主要载体。从规范性质上看,根据现行宪法序言的规定,中国人民政治协商会议是“有广泛代表性的统一战线组织”。从发挥治理作用的主要范围和方式来看,宪法规定的“国家政治生活、社会生活和对外友好活动”以及“社会主义现代化建设、维护国家的统一和团结”离不开人民政协的参与。宪法即肯定了政协的重要历史作用,也为其未来作用的发挥提供了指南。在认真总结历史经验的基础上,对宪法相关内容进行充分诠释,不断提高人民政协的履职能力,是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。

   关键词:  人民政协;政治软实力;国家治理能力

  

   党的十九大报告强调,“人民政协是具有中国特色的制度安排,是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构”,因此必须不断完善政协制度,发挥社会主义协商民主的重要作用,把协商民主贯穿政治协商、民主监督、参政议政全过程,完善协商议政内容和形式,着力增进共识、促进团结,从而推进国家治理体系和治理能力的现代化。早在2014年9月21日,习近平总书记《在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话》中指出:“人民政协是国家治理体系的重要组成部分,要适应全面深化改革的要求,以改革思维、创新理念、务实举措大力推进履职能力建设,努力在推进国家治理体系和治理能力现代化中发挥更大作用。”这是首次将人民政协与国家治理体系和治理能力明确联系在一起的开创性提法,也是国家领导人对人民政协在国家治理体系中的重要作用的肯定。为了促进国家治理体系和治理能力的现代化,必须充分发挥人民政协的作用,而梳理人民政协宪法地位的规范流变,并总结人民政协在过去70年国家治理过程中的实际作用,则是重要的前提性工作。本文围绕这一主题展开论述,作为对人民政协成立70周年的纪念。

  

   一、人民政协的宪法地位

  

   (一)人民政协从宪法文本外走进宪法文本内

   人民政协作为政治组织的成立要追溯到1949年的新旧政权交替。中国共产党领导中国人民所进行的反对帝国主义、封建主义和官僚资本主义的革命在1949年取得重大胜利,国民党的旧政权已经土崩瓦解,新的国家政权已经具备成立的基础和必要性。对于任何政权的建立而言,“法统”发挥着提供正当性的作用,因此是必不可少的,但在实际政治运作中,先立宪法后建政权往往只是一种可望不可及的理想状态。事实上,人民革命的胜利已经证明,新政权是历史的选择、人民的选择,如果能够在此基础上将政权正式确立在宪法中,形成有章可循的政权运作方案,则是将历史和人民的选择法定化和成文化,并为国祚永延夯实规范基础。因此,1948年4月30日中共中央发布五一劳动节口号,号召各民主党派、各人民团体、各社会贤达迅速召开政治协商会议。1949年秋中国共产党邀请各民主党派、人民团体、人民解放军、各地区、各民族以及海外华侨等各方面的代表,组成了代表全国各族人民意志的中国人民政治协商会议,作为正式召开普选的全国人民代表大会的预备和过渡。同时,中国人民政治协商会议第一届全体会议通过了1949年《中国人民政治商会议共同纲领》(以下简称《共同纲领》),作为临时宪法。[1]

   基于这种历史逻辑,中国人民政治协商会议的地位原是处于宪法文本之外的,更准确地说它是高于宪法文本的。因为它基于制宪者的角色在外部决定着临时宪法的内容,是宪法文本的外在决定者。但在1949年《政协组织法》和《共同纲领》生效之后,人民政协的地位发生了根本变化,在表征上也更为多样。由于全国人大尚不具备召开的条件,《共同纲领》仅在第12条原则性地规定“国家最高政权机关为全国人民代表大会”,但对其组织、构成、产生和职权等均予以留白。“人民代表大会制度在《共同纲领》中仍然还是一个伟大的意象。”[2]意象中的全国人大留下了权力真空,而这种真空在具体宪法实践中必须得到填补。因此,《共同纲领》第13条规定:“在普选的全国人民代表大会召开以前,由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会的职权,制定中华人民共和国中央人民政府组织法,选举中华人民共和国中央人民政府委员会,并付之以行使国家权力的职权。在普选的全国人民代表大会召开以后,中国人民政治协商会议就有关国家建设事业的根本大计及其他重要措施,向全国人民代表大会或中央人民政府提出建议案。”所以,人民政协在完成制宪任务后进入到宪法文本之内,成为宪法的规范对象,并由此取得两种不同的地位。一是在全国人大召开前,中国人民政治协商会议代行全国人大的职权,是临时的最高国家权力机关和全国人民代表机关。二是在全国人大召开后,人民政协成为国家建设的“建议者”。地方政协的地位与全国政协相仿,《共同纲领》第14条规定,“在普选的地方人民代表大会召开以前,由地方各界人民代表会议逐步地代行人民代表大会的职权。”此处的地方各界人民代表会议即为地方政协的前身,只是其具体设立时间基本上要晚于全国政协。

   (二)人民政协在宪法文本中的变迁

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