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彭霞:走向司法审查:行政解释的困境与出路

作者:采集侠    新闻来源:网络整理    点击数:    更新时间:2019-04-16

彭霞:走向司法审查:行政解释的困境与出路

   摘要:  一般意义上的行政解释包括抽象行政解释和具体行政解释。我国的行政解释仅承认抽象行政解释的存在,将行政解释视为一项单独的权力,为一定级别的行政机关所保留。现行的主要依靠人大监督和行政内部监督来制约行政解释权的模式没有产生理想的效果,导致实践中存在诸如滥设行政解释主体、行政解释对司法权的强压迫性、行政解释突破上位法边界等行政解释权滥用的问题。未来我国行政解释制度的完善,应以规范行政解释权为出发点,在继续加强和完善立法监督和行政内部监督的同时,确立司法审查作为行政解释的控权支柱——在理论上为具体行政解释正名,以使其接受司法审查的约束;确立抽象行政解释的司法最终裁决原则以及逐步建立平衡司法审查与行政解释的具体审查立场与标准。

   关键词:  行政解释 权力制约 司法审查

  

   行政解释大量存在于我国行政立法中的解释性条款以及其他行政规范性文件中,也普遍存在于行政执法时行政执法人员的解释说理部分。然而,在理论上,人们对中国行政解释制度关注较少,其实践中存在的权力滥用问题也没有引起足够的重视。笔者于本文中试图对其理论问题进行重新梳理并提出其实践中存在的若干问题,在此基础上探讨规范行政解释权的路径。

  

   一、场景、缘起与类型——我国行政解释释义

  

   由我国独特的法律解释体制所决定,行政解释概念在我国具有比较特殊的内涵。在讨论对我国行政解释进行规制的问题时,必须首先对我国行政解释的特殊内涵予以揭示。

   (一)行政解释发生的两个场景

   在现代西方法律解释理论中,法律解释是一种与法律适用紧密结合的行为,隐含于法律适用过程中,法律适用与法律解释是合二为一的一个过程。通常而言,法律解释主要发生在法官审理案件的过程中,无怪乎有学者指出:“解释法律乃是法院的正当与特有的职责。”[1]然而,实际上,任何一个宣称依法而治的政府,都可以首先简单地识别出两种职能,即法律制定和法律适用。依据这种政府职能二分法,行政和司法都属于法律适用的范畴。[2]在现代行政法治背景下,行政机关的一切行为都应理解为法律适用行为,其在法律适用过程中必然要对所适用之法律进行解释。由此,这种一般意义上的行政解释,实际上可分为两种类型,一种是抽象行政解释,即行政机关通过发布普遍性规则的方式对法律或行政立法的规范含义所进行的解释和说明;一种是具体行政解释,即行政机关在将法律规范适用于个案的具体事实时对法律规范含义和适用范围的阐释。[3]具体行政解释往往是作为具体行政行为之依据和理由,在行政决定书中行政执法人员的口头说明理由部分,以及在行政诉讼案件中作为被告的行政机关的应诉答辩陈词中出现。

   在我国现有法律解释制度中,法律解释被认为是一种独立于法律适用的活动,作为一项独立的权力由特定的机关保留行使。有权解释法律的机关通过发布具有普遍约束力的规范性文件的形式对法律进行解释,而法律适用机关只能严格适用法律和依据有权解释法律的机关对法律的解释进行法律适用活动。当在法律适用过程中需要对法律进行新的解释时,需向有权解释法律的机关提出法律解释的请求。在我国,行政解释是一个理论概念,并未直接出现在我国有关法律文件中。学者们根据我国法律解释体制,将法律解释分为立法解释、行政解释、司法解释三种类型。也就是说,行政解释在我国仅仅是指抽象行政解释,不承认具体行政解释的存在。这样一种特殊的行政解释体制有其历史背景,需置于中国特殊的法律解释体制中进行理解。

   (二)我国行政解释的源起及其类型化分析

   中国法律解释体制最早形成于1955年第一届全国人大常委会第十七次会议通过的《全国人民代表大会关于法律解释问题的决议》(以下简称:1955年《决议》)。该决议确立了我国被学界称为立法解释和司法解释的两种法律解释类型,其中还没有行政解释这一类型。[4]改革开放以后,法制被重新强调。从依法行政的理念出发,行政也被理解为法律、法令具体应用的领域,从而在行政执法过程中也产生了对作为行政执法依据之法律、法规等进行解释的需要。1981年,五届全国人大常委会第十九次会议通过了《关于加强法律解释工作的决议》(以下简称:1981年《决议》),该决议延续了1955年《决议》关于立法解释和司法解释的规定,此外还增加规定了几项内容:(1)不属于审判和检察工作中的其他法律、法令如何具体应用的问题,由国务院及其主管部门进行解释;(2)凡属于地方性法规条文本身需要进一步明确界限或作出补充规定的,由制定法规的省、自治区、直辖市人大常委会进行解释或作出规定;(3)凡属于地方性法规如何具体应用问题,由省、自治区、直辖市人民政府主管部门进行解释。上述第一种和第三种情形往往被学界称为行政解释。该决议确立了我国由立法解释、行政解释、司法解释共同构成的现行法律解释体制的完整结构。[5]

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