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邵宇 陈达飞:户籍制度改革:历史路径、政策意图、房价影响与现实困境

作者:采集侠    新闻来源:网络整理    点击数:    更新时间:2019-04-11

邵宇 陈达飞:户籍制度改革:历史路径、政策意图、房价影响与现实困境

  

   4月8日,国家发展改革委下发《2019年新型城镇化建设重点任务》的通知,核心内容是依据城市规模,在不同程度上继续推进户籍制度改革,力度、尺度之大,引发广泛关注。政策意图是什么,对房价有何影响,与户籍制度挂钩的福利政策会有何变化,这些都是本文想要回答的问题。

  

一、户籍制度与之改革的缘起


   所谓户籍制度,是“指政府职能部门对所辖人户的出生、死亡、迁徙、婚姻等基本状况进行登记并进行管理的一项国家行政管理制度”。(周天勇、王元地,2018)其中,迁徙是重点。中国目前的户籍制度是“计划时代的遗迹”,导致人口流动受限、劳动市场上的歧视和城镇公共服务的不均等。对于户籍制度的弊端,理论和实践层面已经进行广泛而深入的探讨。推进户籍制度改革,笔者也持赞成态度。

  

   图1展示了建国以来中国城镇化率的变化路径。

  

邵宇 陈达飞:户籍制度改革:历史路径、政策意图、房价影响与现实困境

图1:中国城镇化的历程(1949-2019)

数据来源:国家统计局、WIND,笔者估算

数据说明:常住人口城镇化率和人户分离人口占比来源于Wind,户籍人口城镇化率根据统计局发布的消息整理,缺失数据用插空法估算。


   1949到1958年,中国居民可以自由迁移。虽然1951年公安部发布《城市户口管理暂行条例》,规定公民迁出之前,必须在当地公安局申报,并注销户口,但其目的只是为了方便管理。

  

   1950年代中后期开始,国家确立了优先发展重工业的发展战略,作为工业的后备力量,农业的稳健也变得关键。由于发展工业的城市享有各种优惠,而理性人如同资本一样,具有逐利的属性,自然是“人往高处流”。如何设计人口从农村流往城市的硬约束便成为政策制定者的当务之急。

  

   1956年自然灾害致使农业歉收,国务院发布《关于防止农村人口盲目外流的指示》,劝阻灾民留在农村;1958年1月,全国人大常委会通过《中华人民共和国户口登记条例》及配套的相关措施,第一次明确区分“农业户口”和“非农业户口”,目的是限制农村人口向城市流动。从这一年开始,迁移权开始被逐步收归“国有”。

  

   从此,农村与城市被人为分割,形成了所谓的二元社会结构,不仅限制了农村人口向城市的流动,还使得农民与市民在教育、养老、医疗、失业、救助、补助等公共服务和社会保障方面存在巨大差异,“农村人口只能通过家庭团聚、城镇企事业单位招聘、上大学或者参军的方式向城市流动”(周天勇、王元地,2018)。没有市民特权,即使流向城市,也没法留在城市。有些城市还采取了封锁道路的方法限制农民进城。1975年,《中华人民共和国宪法》对迁移权进一步修正,并逐步形成了当前的户籍制度。

  

   不仅如此,从1966年到改革开放初期,全国共动员了1776万城镇初中生和高中生到“上山下乡”。其结果就是,中国的城镇化进程在1960-1970年代反而出现倒退,劳动生产率停滞不前,经济增长与分配极度不平衡……

  

   中国的户籍制度诞生于以农业为主体,但优先发展重工业的计划经济时期,政策的初衷是保证耕地的劳动力供给和粮食的充足供应,反哺城市,同时在非常时刻维护城市的稳定。

  

   1978年的改革开放,也开启了中国户籍制度改革的进程,但至今为止,城乡二元分割的局面仍然存在。

  

   家庭联产承包责任制提高了农业生产的效率,缓解了农产品供不应求的短缺局面,致使农村出现了大量的剩余劳动力,原来以户口为基础的粮食分配制度被废除。与此同时,城市的发展增加了对劳动力的需求,促进农村剩余劳动力流向城市顺理成章。

  

   为此,1984年10月,国务院发布《关于农民进入集体落户问题的通知》,要求各级政府贯彻落实,公安部门应允许有经营能力和技术专长的农民落户。首批受益者的主体是“上山下乡”的知识青年和下放干部。1978到1988年,城市化率提升了9个百分点,从17.9%到25.8%。

  

   1989年春节,第一次大规模的民工潮开始兴起,政府开始考虑城市的承载力问题,人口流动政策由松转紧。例如,1990年4月发布的《国务院关于做好劳动就业工作的通知》的第六条就规定:“合理控制农村劳动力的转移,减轻城镇就业压力”。1989-1921年这3年,城市化率仅提高了0.7个百分点。

  

   1992年,邓小平发表南方谈话,促进十四大确立了社会主义市场经济体制改革总目标,这才使得中国的劳动力市场建设正式起步。

  

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